Pamela Celedón | Evolución del sistema administrativo migratorio en Chile: una carrera de obstáculos
Yo, quien suscribe, declaro que ingresé a la República de Chile en noviembre de 2017, con el propósito de establecerme en el país, desarrollar una vida digna, trabajar, contribuir a la sociedad y cumplir con las normas y procedimientos establecidos por las autoridades chilenas.
Desde mi llegada, he procurado mantenerme informada y cumplir oportunamente con las exigencias administrativas aplicables a mi situación migratoria. No obstante, durante estos años he observado una transformación constante del sistema migratorio chileno, caracterizada por modificaciones sucesivas en los procedimientos, requisitos, documentos exigidos, plataformas digitales, criterios administrativos y mecanismos de atención.
Mi experiencia no se limita a una dificultad específica o aislada. Se extiende por un período cercano a nueve años y me permite señalar que, para quienes hemos permanecido durante largo tiempo en Chile, la normativa y la administración migratoria han experimentado cambios sustanciales que, en determinados períodos, han generado incertidumbre, demoras y dificultades prácticas para ejercer adecuadamente nuestros derechos y cumplir nuestras obligaciones.
I. UNA EXPERIENCIA MIGRATORIA DESARROLLADA BAJO REGLAS CAMBIANTES
Desde aproximadamente el año 2019 comencé a advertir con mayor claridad las dificultades asociadas a los procedimientos migratorios.
La denominada visa sujeta a contrato de trabajo, que durante años constituyó una de las principales vías de regularización para quienes trabajábamos en Chile, estuvo acompañada de períodos de demora, modificaciones en los requisitos y nuevas exigencias documentales.
A ello se sumaron requerimientos relacionados con la presentación de antecedentes penales del país de origen. Para determinados nacionales, dichos documentos no siempre resultaban fáciles de obtener desde Chile, debido a dificultades consulares, administrativas, políticas o diplomáticas propias de los respectivos países de origen.
Desde mi perspectiva, la dificultad no consistía únicamente en cumplir una exigencia determinada. El problema adicional radicaba en que, mientras los solicitantes procurábamos reunir la documentación requerida, las reglas y procedimientos podían volver a modificarse.
En distintos períodos debimos adaptarnos a procedimientos que pasaban de modalidades presenciales a sistemas digitales, o viceversa; a formularios que eran modificados; a nuevas plataformas y a requisitos documentales que no siempre eran comunicados con suficiente anticipación o claridad.
Esta situación generaba incertidumbre respecto de cuál era exactamente el procedimiento aplicable a una persona que actuaba de buena fe y cuyo objetivo era regularizar su situación migratoria conforme a la normativa vigente.
II. EL CIERRE DE LA VISA DE RESPONSABILIDAD DEMOCRÁTICA Y SUS EFECTOS FAMILIARES
Uno de los acontecimientos que recuerdo especialmente fue el cierre de la denominada Visa de Responsabilidad Democrática para ciudadanos venezolanos, ocurrido en noviembre de 2020.
Sin perjuicio de las consideraciones políticas o administrativas que pudieran haber fundamentado dicha medida, sus efectos fueron particularmente relevantes para quienes manteníamos vínculos familiares con personas que permanecían fuera de Chile.
En numerosos casos, las familias debieron permanecer separadas durante períodos prolongados. La medida no significó únicamente la pérdida de una alternativa administrativa de ingreso o regularización, sino también la postergación de proyectos familiares y de la convivencia con hijos, padres, parejas y otros integrantes del núcleo familiar.
El transcurso del tiempo agravó las consecuencias de dichas separaciones, puesto que los períodos de convivencia familiar que no pudieron desarrollarse no pueden ser restituidos posteriormente.
Por ello, considero que el análisis de las políticas migratorias debe incorporar, además de las estadísticas, solicitudes y expedientes administrativos, sus efectos concretos sobre la unidad familiar y sobre los proyectos de vida de las personas afectadas.
III. LAS DIFICULTADES RELACIONADAS CON LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL Y EL REFUGIO
Otro aspecto que considero relevante se refiere al régimen aplicable a las personas que solicitan protección internacional.
De acuerdo con la información oficial y especializada disponible, la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado debe presentarse dentro del plazo de siete días hábiles contado desde el ingreso a Chile. (UNHCR help.unhcr.orgAttachment.png)
Comprendo que el Estado tiene la facultad de establecer procedimientos y requisitos destinados a organizar su sistema migratorio. Sin embargo, considero necesario distinguir entre la existencia formal de un procedimiento y su accesibilidad material para las personas que deben utilizarlo.
Una persona recién llegada al territorio nacional puede encontrarse en situación de vulnerabilidad, desconocer el ordenamiento jurídico chileno, carecer de asesoría jurídica, enfrentar barreras idiomáticas o encontrarse en situación migratoria irregular. En tales circunstancias, el cumplimiento de un plazo breve puede resultar particularmente complejo si no existen mecanismos eficaces de información, orientación y recepción de solicitudes.
He conocido situaciones en las cuales personas que ingresaron irregularmente manifestaron haber enfrentado dificultades para acceder oportunamente a los mecanismos necesarios para formalizar una solicitud de protección internacional.
Por ello, considero necesario que el Estado no solo establezca plazos y requisitos, sino que también garantice mecanismos efectivos para que quienes puedan encontrarse bajo la protección del derecho internacional conozcan y ejerzan oportunamente sus derechos.
IV. MODIFICACIONES CONSTANTES DESDE EL AÑO 2021
Desde el año 2021, y especialmente con la implementación de la nueva institucionalidad migratoria, los procedimientos han continuado experimentando modificaciones.
La Ley N.º 21.325 estableció un nuevo marco general en materia de migración y extranjería, incluyendo nuevas categorías de residencia, procedimientos administrativos y disposiciones relacionadas con la familia y la reunificación familiar. (Biblioteca del Congreso NacionalAttachment.png).
Sin embargo, desde la perspectiva de quienes hemos debido utilizar efectivamente el sistema, la adaptación a la nueva institucionalidad no siempre ha sido sencilla.
Los cambios de plataformas, formularios, procedimientos y requisitos han obligado a los solicitantes a mantenerse permanentemente atentos a las modificaciones administrativas.
Esta situación resulta especialmente compleja para quienes no poseen conocimientos jurídicos o experiencia previa en procedimientos administrativos.
A mi juicio, una persona extranjera no debería verse obligada a adquirir conocimientos especializados en derecho migratorio únicamente para determinar qué documento debe presentar, ante qué autoridad debe hacerlo y qué requisito se encuentra vigente al momento de formular una solicitud.
V. EL CAMBIO DE LOS MECANISMOS DE ATENCIÓN
También he observado una transformación significativa en los mecanismos de atención al público.
Durante determinados períodos existieron sistemas de atención que permitían formular consultas directamente y recibir orientación sobre los procedimientos aplicables. Posteriormente, una parte importante de la relación entre los administrados y la Administración pasó a desarrollarse mediante plataformas digitales.
Actualmente, numerosos trámites se realizan por medios electrónicos y, dependiendo del procedimiento, la atención presencial requiere reserva o coordinación previa.
La digitalización puede constituir una herramienta útil para mejorar la eficiencia administrativa. Sin embargo, desde mi experiencia, no debe transformarse en una barrera de acceso a la Administración.
No todas las personas cuentan con el mismo nivel de alfabetización digital, acceso a dispositivos tecnológicos, conectividad, conocimientos informáticos o capacidad para interpretar instrucciones administrativas.
Por ello, el principio de eficiencia administrativa debe aplicarse conjuntamente con criterios de accesibilidad, asistencia y orientación suficiente para los usuarios del sistema.
VI. EL CAMBIO DE LOS DOCUMENTOS Y DECLARACIONES EXIGIDOS
También he observado modificaciones en los documentos y declaraciones requeridos para determinados trámites.
Documentos que anteriormente podían obtenerse mediante mecanismos relativamente simples fueron reemplazados o complementados por nuevas declaraciones y procedimientos.
Un ejemplo corresponde a la documentación destinada a acreditar las expensas o la dependencia económica de determinadas personas. Lo que anteriormente podía formalizarse mediante una declaración de carácter notarial ha evolucionado hacia mecanismos que pueden incluir conceptos como declaración de cuidados y expensas, firma electrónica y acreditación documental adicional.
Estas modificaciones pueden responder a objetivos administrativos legítimos. Sin embargo, desde la perspectiva de quien debe realizar personalmente el trámite, cada nueva exigencia implica tiempo, costos, conocimientos y, en algunos casos, la necesidad de contratar asistencia profesional.
Por ello, considero razonable evaluar si cada formalidad resulta estrictamente necesaria y si existe una relación proporcional entre el objetivo administrativo perseguido y la carga impuesta al administrado.
VII. LA EXIGENCIA DE DOCUMENTACIÓN VIGENTE Y LA REALIDAD CONSULAR
Una de las situaciones que considero más complejas es la exigencia de documentación vigente para determinadas solicitudes migratorias.
En términos generales, la exigencia de documentos vigentes puede responder a una finalidad administrativa legítima. Sin embargo, surgen dificultades cuando el documento requerido depende de una autoridad extranjera que no se encuentra plenamente operativa o cuyo funcionamiento consular presenta limitaciones.
En el caso de ciudadanos venezolanos, esta situación adquiere especial relevancia debido a las dificultades existentes para obtener determinados documentos desde Chile.
Desde mi perspectiva, no resulta suficiente analizar exclusivamente la vigencia formal del documento sin considerar la posibilidad material que tiene la persona de obtenerlo.
Debe distinguirse entre quien omite voluntariamente renovar o solicitar un documento y quien, pese a realizar diligencias razonables, se encuentra objetivamente imposibilitado de obtenerlo por circunstancias ajenas a su voluntad.
En situaciones de esta naturaleza, considero necesario que la Administración evalúe las circunstancias particulares del caso y aplique criterios de razonabilidad, proporcionalidad y consideración de la realidad material.
VIII. EL MIGRANTE COMO ADMINISTRADO Y NO ÚNICAMENTE COMO EXPEDIENTE
Durante estos años he comprendido que detrás de cada solicitud migratoria existe una persona; detrás de cada número de expediente existe una familia; detrás de una residencia pendiente existe un proyecto de vida; y detrás de un documento vencido puede existir una persona que ha intentado obtenerlo sin conseguirlo por razones ajenas a su voluntad.
Asimismo, detrás de una demora administrativa puede encontrarse un trabajador, un padre, una madre, un cónyuge o un hijo que permanece a la espera de una respuesta.
La Administración debe gestionar los procedimientos conforme a la ley. No obstante, dicha función debe desarrollarse considerando que sus decisiones producen consecuencias concretas sobre la vida de las personas.
La normativa migratoria chilena contempla mecanismos de residencia vinculados con la reunificación familiar, reconociendo jurídicamente la importancia de los vínculos familiares. (SERMIGAttachment.png)
Por ello, considero que el sistema migratorio debe procurar un equilibrio entre el legítimo interés del Estado en controlar sus fronteras y administrar los flujos migratorios, y la obligación de garantizar procedimientos accesibles, racionales, previsibles y respetuosos de los derechos fundamentales.
IX. SEGURIDAD JURÍDICA Y CONFIANZA EN LA ADMINISTRACIÓN
Después de casi nueve años en Chile, una de las principales conclusiones que puedo formular desde mi experiencia es que la estabilidad de las reglas resulta tan importante como su existencia formal.
Una persona puede aceptar que la legislación y los procedimientos sean modificados. Sin embargo, resulta difícil desenvolverse adecuadamente en un sistema en el cual los procedimientos, plataformas, documentos y exigencias cambian de manera sucesiva, antes de que los administrados hayan podido adaptarse plenamente a las modificaciones anteriores.
La seguridad jurídica exige que las personas puedan conocer razonablemente las reglas aplicables a su situación.
La confianza legítima adquiere relevancia cuando una persona ha actuado durante años de buena fe frente a la Administración y ha organizado su proyecto de vida sobre la base de determinadas actuaciones, procedimientos y respuestas estatales.
Esto no significa que las normas sean inmutables ni que la Administración carezca de facultades para modificarlas. Significa que los cambios deben implementarse de manera racional, transparente, comprensible y respetuosa de las situaciones jurídicas que corresponda proteger.
X. MI EXPERIENCIA NO CUESTIONA LA FACULTAD DEL ESTADO PARA REGULAR LA MIGRACIÓN
Dejo expresamente establecido que mi relato no pretende desconocer la facultad soberana del Estado de Chile para determinar las condiciones de ingreso, permanencia y residencia de las personas extranjeras en su territorio.
Tampoco pretende sostener que las personas extranjeras estén exentas del cumplimiento de la legislación chilena.
Por el contrario, mi experiencia demuestra que los migrantes podemos y debemos cumplir las reglas aplicables. Para ello, sin embargo, necesitamos que dichas reglas sean claras, accesibles, previsibles y materialmente posibles de cumplir.
No cuestiono la existencia de requisitos en sí misma. Mi observación se refiere a las consecuencias que puede producir la acumulación sucesiva de requisitos, modificaciones, plataformas, documentos y procedimientos cuando estos no consideran suficientemente las circunstancias concretas de las personas obligadas a cumplirlos.
XI. UNA EXPERIENCIA DE CASI NUEVE AÑOS
Ingresé a Chile en noviembre de 2017 y, desde entonces, han transcurrido casi nueve años.
Durante este período he observado cambios en los procedimientos, visas, instituciones, plataformas, documentos, requisitos y mecanismos de atención.
He visto cómo determinados trámites presenciales pasaron a realizarse por medios digitales; cómo algunos documentos dejaron de ser suficientes y fueron reemplazados por otros; cómo familias permanecieron separadas durante períodos prolongados; y cómo personas que buscaban protección internacional debieron enfrentar procedimientos complejos.
También he experimentado personalmente la dificultad de determinar cuál era la regla aplicable en cada momento y qué actuación debía realizar para cumplir adecuadamente con las exigencias administrativas.
Por ello, esta declaración no se origina en una experiencia aislada, sino en casi nueve años de permanencia y observación directa del sistema migratorio chileno.
XII. PETICIÓN Y REFLEXIÓN FINAL
Por las razones expuestas, considero necesario que las autoridades migratorias incorporen en sus decisiones no solo la revisión formal de los documentos presentados, sino también las circunstancias materiales que rodean a cada persona y a cada procedimiento.
Solicito que, cuando exista una imposibilidad objetiva de obtener determinada documentación, especialmente cuando esta dependa de autoridades extranjeras o de circunstancias diplomáticas y consulares ajenas a la voluntad del solicitante, se permita acreditar dicha imposibilidad mediante otros medios idóneos y se adopten soluciones administrativas razonables, conforme a la normativa aplicable.
Asimismo, considero indispensable que los cambios normativos y administrativos sean acompañados de mecanismos efectivos de información, transición y orientación para quienes ya mantienen procedimientos en curso.
La migración no debe ser entendida exclusivamente como una cuestión documental o como la tramitación de un expediente administrativo. También comprende una realidad personal, familiar y social que debe ser considerada dentro del marco jurídico aplicable.
Quienes hemos llegado a Chile hemos construido aquí parte de nuestra historia, hemos trabajado, formado familias, creado vínculos y contribuido de distintas maneras a la sociedad.
Por ello, mi petición no consiste en eliminar las reglas ni en eximir a las personas extranjeras de su cumplimiento. Consiste en que dichas reglas sean aplicadas con legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, objetividad y consideración efectiva de las circunstancias particulares de cada caso.
Después de casi nueve años en Chile, considero que la eficacia de un sistema migratorio no debería medirse únicamente por la cantidad de solicitudes recibidas, resoluciones dictadas o documentos procesados. También debería evaluarse por su capacidad para entregar certeza, oportunidad, accesibilidad y respuestas jurídicamente fundadas a las personas sometidas a sus procedimientos.
Declaro lo anterior sobre la base de mi experiencia personal, con el propósito de dejar constancia de las dificultades que he debido enfrentar y de contribuir a que las futuras políticas y procedimientos migratorios permitan que las personas puedan regularizar su situación y desarrollar sus proyectos de vida dentro de un marco legal claro, accesible y previsible.
Chile debe contar con reglas migratorias claras y procedimientos administrativos jurídicamente previsibles, accesibles y respetuosos de los derechos de las personas.
*La autora es abogado venezolano en proceso de reválida en la Universidad de Chile, académica universitaria, magíster y doctor en derecho. Asesora en temas de migración.