Antonio Bermúdez | El fantasma del instructivo Onapre: cómo una “no decisión” del TSJ amenaza la autonomía municipal y la seguridad jurídica

En un país donde la realidad suele superar la ficción, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) han logrado una paradoja jurídica: emitir un instructivo que, según el máximo tribunal “no existe”, pero que los municipios venezolanos deben cumplir bajo amenaza de quedarse sin fondos para pagar las nóminas a través del Sistema Patria.

Esta maniobra no solo viola el principio de legalidad, sino que constituye un atropello directo contra la autonomía municipal consagrada en el artículo 168 de nuestra Constitución.

Todo comenzó con el aumento de sueldo mínimo y el ajuste de bonos decretados por el Ejecutivo Nacional en el año 2021, en plena pandemia por el Covid. En ese momento, dado el proceso hiperinflacionario por el cual atravesaba el país, aunado a la precariedad de la recaudación impositiva por la cual atravesaban los municipios, producto de la grave crisis económica inducida por el criminal bloqueo económico y la imposición de medidas coercitivas y unilaterales gravadas por potencias extranjeras, el Ejecutivo Nacional se comprometió, por los tres meses siguientes, a pagar las nóminas de todo el sector público nacional, incluso del sector privado. Lo que inicialmente fue una medida temporal, en el caso del sector público, se eternizó hasta nuestros días.

En 2022, la Sala Político Administrativa del TSJ declaró “inexistente” el instructivo de la ONAPRE que redujo los salarios de millones de empleados públicos. El argumento era técnicamente impecable: el documento no cumplía con los requisitos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (fecha, firma, publicación en Gaceta Oficial). Por lo tanto, el TSJ sentenció que no se podía “anular lo que no existe”.

Sin embargo, lo que el TSJ omitió hacer -quizás deliberadamente- fue ordenar el cese de sus efectos. Hoy, la misma jugada se replica con la imposición del Sistema Patria para el pago de las nóminas del sector público, incluyendo las municipales.

La ONAPRE, al igual que al resto del sector público, instruyó a los gobiernos locales a procesar los pagos a través de la plataforma del Sistema Patria, en cumplimiento del instructivo Onapre, violentando el derecho de los municipios a decidir sobre su propia administración financiera, siendo que la autonomía municipal no es un regalo del Ejecutivo nacional; es un derecho constitucional. El artículo 168 es claro al establecer que dicha autonomía de los municipios comprende “la gestión de las materias de su competencia” y “la creación, recaudación e inversión de sus ingresos”.

El TSJ decidió mirar hacia otro lado. Al calificar el instructivo como “inexistente”, cerró la puerta a la nulidad, pero también omitió su deber constitucional de restablecer la situación jurídica infringida. O el instructivo existe y debe ser publicado en Gaceta Oficial para ser recurrido judicialmente, o no existe y, por tanto, ningún funcionario público está obligado a cumplirlo.

El instructivo Onapre controla, inconstitucionalmente, la ejecución presupuestaria de la partida 4.01 de los municipios, porque el sistema funciona de la siguiente manera: Los alcaldes formulan todos los años su presupuesto según la normativa legal aplicable. Dentro de ese presupuesto está la partida 4.01., pero resulta que los alcaldes no pueden ejecutarla pues se paga directamente por Caracas. Como el valor de la moneda nacional está muy debilitado, aparejado con la indiscriminada emisión de dinero digital inorgánico, poco o nada le cuesta el Ejecutivo Nacional soportar todos esos pagos. Así los municipios, al no poder ejecutar la 4.01 en lo que tiene que ver estrictamente con el pago de sueldos y salarios, no obstante haber hecho su presupuesto en ese sentido, luego tienen que andar por vericuetos y echar mano de otras partidas subespecíficas de la misma 4.01 para “subvencionar” a sus empleados de alguna manera, a los fines de hacer económicamente atractiva su permanencia como funcionarios del municipio.

Debido a que el Sistema Patria no fija un límite del importe que se le puede “cargar” a cada funcionario, los alcaldes más avispados y mejor asesorados jurídicamente y en materia de recursos humanos, actuando dentro del marco parainstitucional impuesto por el instructivo Onapre, tratan de cargar todo lo que puedan en sueldos y salarios a través del Sistema Patria para que los pague el Ejecutivo Nacional y, si aún hiciere falta, luego manejan mecanismos alternos de compensación salarial directamente a nivel local, a través de su propia disponibilidad financiera. A cada empleado se le cargan lo que el sistema denomina “ficheros” y actualmente, cada fichero tiene un valor de Bs. 750, es decir, el equivalente hoy a 1,56 USD. Se sacan las cuentas por empleado y se le cargan en el Sistema Patria a cada uno tantos ficheros como sea el importe total presupuestado de su salario, se envía esa información a la Onapre dentro de los primeros cinco días de cada mes la cual, una vez verificada y aprobada, será abonada por ésta directamente en las cuentas bancarias de cada funcionario en las quincenas correspondientes.

En alguna que otra situación, excepcionalmente, cuando se detecte que hay variaciones un tanto “sospechosas”, la Onapre puede echar para atrás la carga, hacer sus observaciones a la alcaldía correspondiente y, una vez resuelto o aclarado el asunto, el proceso sigue como ya se dijo. Como ya apuntamos, no existe en el instructivo ningún parámetro que limite la cantidad de ficheros a cargar por empleado por lo que, repetimos, si luego hiciere falta, los municipios compensan directamente en el territorio a los funcionarios, en los que casos que lo ameriten.

Esperemos que los anuncios que está por hacer la Presidenta de la República el próximo 1° de mayo en materia salarial, sirvan para poner fin a este desaguisado que es el pago de sueldos y salarios municipales a través del Sistema Patria, y que los municipios recuperen su autonomía Constitucional en este sentido y dejen, finalmente, de ser rehenes de esta ficción legal.