Rosana Sosa | La deuda soberana entra en la era de la integridad financiera
Las reestructuraciones de deuda soberana se iniciaron durante décadas para responder a una pregunta que parecía tener la respuesta: ¿cuánto puede pagar un Estado?
La expansión de los mercados de capital, el desarrollo de estructuras empresariales internacionales, la mayor importancia de la claridad sobre quiénes son los beneficiarios finales, la lucha contra el dinero de origen ilegal y la división geopolítica han cambiado los tipos de riesgos que enfrentan los Estados y los mercados.
La sostenibilidad financiera sigue siendo fundamental en la actualidad, pero ya no parece ser suficiente.
Surge otra pregunta antes de cuestionarse cuánto puede pagar un Estado, una que hasta hace poco no era parte del debate internacional: ¿qué acreencias deberían ser reconocidas y qué estándares de transparencia institucional e integridad patrimonial deben seguirse?
La pregunta puede parecer jurídica. En realidad, es profundamente económica.
La confianza es el activo más crucial en cualquier reestructuración soberana. Los acreedores deben tener confianza no solo en la capacidad de pago del deudor, sino en la calidad institucional del proceso mediante el cual se establecen las obligaciones que serán objeto de la reestructuración.
En una economía global en la que el origen y el seguimiento de los activos están adquiriendo más importancia, la legitimidad del proceso no solo se fundamenta en las cifras financieras, sino también en la seguridad con que se llevan a cabo las prácticas para identificar dichas deudas.
La transformación de paradigma ha comenzado a manifestarse, aunque con sutileza, pero de manera importante, en la progresión de las instituciones internacionales.
La revisión de la estrategia del Fondo Monetario Internacional sobre prevención del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo (AML/CFT), publicada en diciembre de 2023, no modificó el mandato tradicional del Fondo ni le atribuyó competencias para investigar operaciones patrimoniales individuales. Tampoco pretendió convertir al FMI en una autoridad encargada de verificar acreencias dentro de procesos de reestructuración soberana.
Su aportación fue más sutil y, precisamente por ello, más trascendente.
El documento admite que mantener la integridad financiera es uno de los requisitos para proteger la estabilidad macroeconómica, consolidar la gobernanza y disminuir las repercusiones económicas de los flujos financieros ilegales. Por lo tanto, la transparencia patrimonial pasa a ser no solo un tema de vigilancia financiera o de persecución penal, sino también un factor que contribuye a la estabilidad institucional y económica.
Ese desplazamiento conceptual modifica la manera en que debe entenderse la arquitectura financiera internacional.
El Fondo Monetario Internacional continúa evaluando la estabilidad macroeconómica. El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) mantiene su función de desarrollar estándares globales para la prevención del lavado de dinero y la transparencia del beneficiario final. El Grupo Egmont sigue coordinando la cooperación entre unidades de inteligencia financiera para facilitar el intercambio de información entre jurisdicciones.
Cada institución conserva competencias diferentes. Ninguna sustituye a las demás. No obstante, cuando se las observa en conjunto, constituyen una estructura de integridad financiera que hoy tiene un rol mucho más importante para la estabilidad de los mercados que hace solo diez años.
¿Cómo deberían integrarse esos estándares cuando un Estado decide reconocer las acreencias que formarán parte de una futura reestructuración soberana?
Los actuales marcos responden con precisión a cómo evaluar la capacidad de pago de un país. También establecen mecanismos para identificar beneficiarios finales, reconstruir flujos patrimoniales complejos o fortalecer la cooperación entre autoridades financieras.
Lo que todavía no ofrecen es una metodología que permita incorporar preventivamente esos estándares al proceso mediante el cual un Estado decide qué obligaciones reconocer antes de iniciar una reestructuración.
Ese vacío metodológico constituye el punto de partida de Pilar Cero.
La propuesta no tiene la intención de establecer nuevas responsabilidades a nivel internacional ni de expandir las competencias de las instituciones que ya existen. Su propósito es más simple y, por lo tanto, posiblemente más útil: Combinar de forma práctica normas ya existentes para detectar situaciones en las que ciertos indicadores de riesgo financiero muestran que se necesita un análisis más profundo antes de aceptar una deuda.
La necesidad de un enfoque de esta naturaleza puede comprenderse mejor siguiendo el recorrido de una sola entidad financiera a través de distintas jurisdicciones.
Panacorp: Casa de Valores surge inicialmente en Panamá, donde la Superintendencia del Mercado de Valores revisó un expediente que incluía operaciones cuya estructura jurídica no reflejaba completamente su sustancia económica. El interés institucional del caso no se limita solamente a la resolución administrativa que tomó el regulador. Sino en que destaca un fenómeno común en estructuras financieras complejas. La transparencia patrimonial se ve debilitada cuando la realidad económica y la forma documental no coinciden. Además, la capacidad de verificar adecuadamente determinadas operaciones también lo hace.
Años después, la misma entidad vuelve a aparecer en un contexto diferente.
En Bermuda, una sentencia de la Corte Suprema reconstruyó con un nivel de detalle poco habitual la cadena internacional de custodia de bonos emitidos por PDVSA que habían sido depositados por Panacorp.
El litigio se centraba en la venta no autorizada de esos títulos por el custodio, pero el proceso terminó mostrando algo más importante: la circulación internacional de instrumentos de deuda soberana a través de diferentes intermediarios.
El tercer componente de esa secuencia es el estudio que en este momento está llevando a cabo la Audiencia Nacional de España.
Durante las diligencias practicadas en el denominado caso Plus Ultra, la Unidad de Delincuencia Económica y Fiscal (UDEF) localizó documentación en la que Panacorp aparecía vinculada a otras entidades financieras que ya figuraban en la cadena de custodia reconstruida por la Corte Suprema de Bermuda.
Desde la perspectiva de Panamá, el asunto era regulatorio.
Desde el punto de vista de Bermuda, era una disputa acerca de la custodia de activos.
Desde la perspectiva de España, es parte de una investigación penal que todavía está en curso.
No obstante, en conjunto, revelan algo más significativo. Los instrumentos financieros tienen la capacidad de atravesar complicadas cadenas internacionales de titularidad efectiva, custodia e intermediación. Su restablecimiento requiere exactamente los mecanismos de transparencia y colaboración que la arquitectura internacional ha ido desarrollando a lo largo de las últimas dos décadas.
Es ahí donde el debate deja de ser exclusivamente jurídico para convertirse en una cuestión de gobernanza económica.
El GAFI, el Grupo Egmont y el Fondo Monetario Internacional no diseñaron sus estándares con la intención de solucionar una negociación de deuda soberana. Su objetivo inicial fue mejorar la estabilidad económica, optimizar la transparencia del sistema global y disminuir los peligros vinculados a las transacciones financieras ilegales. No obstante, la convergencia de esos estándares plantea una cuestión que hasta el momento ha sido poco atendida:
¿Se puede prescindir de las herramientas internacionales que se han creado especialmente para reforzar la confianza en los mercados si una reestructuración soberana tiene como objetivo restaurarla?
Antes de que una deuda cause efectos económicos permanentes en una reestructuración soberana, es lógico preguntarse si hay señales claras que justifiquen un control institucional más fuerte según estándares internacionales ya establecidos. No se trata de sustituir la seguridad jurídica, sino de fortalecerla mediante procedimientos que aumenten la transparencia y la confianza en las decisiones públicas.
En numerosos campos de la regulación financiera global, los modelos exclusivamente reactivos han sido reemplazados por la prevención basada en el riesgo. Cuando los bancos identifican factores de riesgo, implementan una diligencia debida reforzada. Los supervisores requieren saber quién es el beneficiario final de las estructuras societarias complejas. Las Unidades de Inteligencia Financiera colaboran para reconstruir operaciones que cruzan varias jurisdicciones.
Es interesante que uno de los procesos económicos más importantes para un país, el reconocimiento de las responsabilidades en una futura reestructuración de deuda, aún se lleva a cabo en gran parte con técnicas diseñadas para un entorno financiero diferente.
El cambio de paradigma parece estar comenzando, como lo indica la transformación institucional iniciada por el Fondo Monetario Internacional en 2023. El Fondo, al ver la integridad financiera como parte de la estabilidad macroeconómica, agrega un aspecto que va más allá del mero cumplimiento de las normas y pone la transparencia de los recursos en el centro de la gestión económica actual.
En el caso venezolano, esta discusión trasciende el plano académico.
Durante más de dos décadas, tribunales, autoridades supervisoras y organismos de investigación de más de veinte jurisdicciones han documentado esquemas de corrupción, opacidad patrimonial y flujos financieros ilícitos vinculados al manejo de recursos públicos venezolanos. Ese acervo documental constituye el contexto institucional dentro del cual deberá abordarse cualquier futura reestructuración de la deuda externa.
Por lo tanto, la aplicación de estándares internacionales sobre transparencia, seguimiento de bienes e identificación del beneficiario final no puede depender solo de sistemas estatales que han sido revisados internacionalmente durante mucho tiempo.
La credibilidad del proceso exigirá instituciones con legitimidad democrática, independencia y un mandato inequívoco para aplicar esos estándares de manera rigurosa, objetiva y verificable.
Un futuro gobierno democrático no solo tendrá la responsabilidad de restablecer la estabilidad macroeconómica. Tendrá también la oportunidad de situar a Venezuela entre los primeros países en incorporar plenamente la integridad financiera como condición previa para el reconocimiento de acreencias en una reestructuración soberana.
Si la comunidad global acepta en este momento que la calidad institucional, la transparencia patrimonial y la confianza en las normas del sistema también determinan la estabilidad financiera, parece inevitable el próximo paso.
La capacidad de pago de un país dejará de ser el único criterio para evaluar futuras reestructuraciones soberanas. También se considerará la credibilidad del proceso utilizado para decidir qué responsabilidades se reconocen como legítimas.
La propuesta de Pilar Cero es, en resumen, incorporar operativamente los estándares internacionales existentes para responder a una pregunta que hasta ahora ha estado relegada.
En un sistema financiero donde la confianza es uno de los activos más limitados, la integridad financiera deja de ser una buena práctica en términos regulatorios y pasa a ser un componente fundamental para la legitimidad institucional.
Y quizás esa sea la auténtica transformación que se está empezando a llevar a cabo. La sostenibilidad de la deuda no será el único factor que determine la próxima generación de reestructuraciones soberanas. También se caracterizará por la habilidad de mostrar que las obligaciones reconocidas han sobrepasado estándares comprobables de transparencia, trazabilidad e integridad patrimonial. En un mundo en el que la confianza se ha transformado en un activo estratégico, esa diferencia puede ser tan determinante como la capacidad de pago de un país.