Víctor Rodriguez Cedeño y Luis Manuel Marcano Salazar | Sobre el no reconocimiento de gobierno
La crisis que atraviesa Venezuela hoy, por lo demás muy sui generis, plantea la reconsideración de conceptos y principios ajustados a las nuevas realidades internacionales. Me refiero en este caso al no reconocimiento de gobierno y a sus efectos internacionales, en particular, a la ilegalidad de los actos realizados o concluidos con otros Estados y con entidades distintas, partiendo de la necesaria distinción del reconocimiento de Estado, un tema sobre la cual ni la doctrina ni la práctica interestatal son unánimes.
El reconocimiento de gobierno, “un acto por el cual se da la conformidad para continuar las relaciones habituales de intercambio con el nuevo régimen” ha sido objeto de diversas doctrinas, más en nuestra región, como dijo el ministro Tobar en 1907, para “intervenir en modo directo en las decisiones internas de las Repúblicas del continente. Esta intervención podría consistir a lo menos -precisa el ministro ecuatoriano- en el no reconocimiento de gobiernos de hecho surgidos de revoluciones contra la Constitución” doctrina igualmente expresada más adelante, entre otros, por el presidente Wilson en 1913 y Rómulo Betancourt en 1959, tesis que contradicen la doctrina Estrada en 1930, que guía la política exterior, aunque conciertas contradicciones, como el caso de los gobiernos de Franco y de la Republica en 1945.
El cambio de gobierno puede darse tras procesos electorales ajustados a derecho o tras cambios violentos que responde a situaciones distintas, en contra de gobiernos democráticos, los cuales son absolutamente inaceptables y en contra de gobierno de facto que habían usurpado el poder violando las normas internas, especialmente la Constitución, que a veces encuentran su justificación.
El reconocimiento de un gobierno como opción supone el desconocimiento de otra presunta autoridad que intenta imponerse para controlar el Estado. En la situación venezolana en particular, el desconocimiento expreso e implícito de Maduro como presidente de Venezuela plantea una cuestión importante en el plano internacional: la validez de los actos (tratados o acuerdos) y con empresas o entidades distintas a los estados (contratos internacionales).
En efecto, el desconocimiento de Nicolás Maduro por parte de diversos Estados y organismos internacionales, como la Organización de Estados Americanos (OEA), responde a una apuesta por la legitimidad democrática frente a un régimen percibido como usurpador del poder. Este tipo de desconocimiento busca presionar políticamente para restablecer el orden constitucional, pero también genera incertidumbre sobre la validez de los actos jurídicos internacionales suscritos por el gobierno cuestionado.
Históricamente, situaciones similares han llevado a un replanteamiento doctrinal sobre la validez de los actos de gobiernos de facto. Un ejemplo relevante se encuentra en la Doctrina Stimson de 1932, según la cual los Estados Unidos se negaron a reconocer los cambios territoriales y los actos internacionales derivados de la invasión japonesa a Manchuria, argumentando que eran resultado de un acto ilegal. De manera similar, los tratados o acuerdos celebrados por gobiernos de facto, como los firmados durante la dictadura militar argentina (1976-1983), han sido objeto de escrutinio posterior. En el caso venezolano, el debate sobre la validez de los actos de Maduro encuentra eco en estas experiencias, subrayando la importancia de distinguir entre la continuidad del Estado como sujeto de derecho internacional y la ilegitimidad del gobierno que lo representa. Esto plantea un desafío para el derecho internacional, que debe equilibrar el respeto a la soberanía estatal con la necesidad de condenar y aislar regímenes que violan el orden democrático.
El Estado, sujeto de derecho internacional primario, actor principal a la vez en las relaciones internacionales, existe cuando tiene un territorio, una población y un gobierno y que además pueda ejercer sus relaciones internacionales soberanamente. En pocas palabras, el Estado es el conjunto de instituciones que organizadas por un texto constitucional funciona interna e internacionalmente como entidad jurídica, representada por un gobierno que ciertamente, es la opinión mayoritaria, es decidida por sus ciudadanos en forma libre, sin interferencia extranjera.
La falta de gobierno podría plantear su precariedad, con las consecuencias políticas y jurídicas que se derivan de ello, un tema muy debatido en derecho internacional. En este contexto, su legitimidad es fundamental y ella se basa en su constitución con base en la soberanía popular y en el reconocimiento externo.
En el caso de Venezuela tenemos un Estado sin gobierno, mas precisamente, un Estado con un gobierno reconocido, distinto al grupo que se auto denomina gobierno tras autoproclamación y juramentación, que ejerce el poder o que pretende ejercerlo. Esta precariedad, como dijimos, tiene implicaciones jurídicas importantes, en particular, en relación con la validez de los actos y actuaciones que pueda emitir el grupo que de alguna manera controla el poder.
Nuestro caso encuentra paralelismos históricos con otras situaciones de crisis política y reconocimiento dual, como ocurrió con la China de Mao Zedong y el gobierno de Taiwán tras la Revolución de 1949, o con la Libia de Muammar Gaddafi durante el conflicto de 2011, cuando Estados como Francia reconocieron al Consejo Nacional de Transición. Estos ejemplos evidencian que la comunidad internacional no sigue un estándar uniforme, pues factores políticos, estratégicos y económicos influyen significativamente en la práctica estatal. Asimismo, el principio de "efectividad" invocado por doctrinas como la de Lauterpacht, según el cual debe reconocerse a quienes detentan el control efectivo del territorio, se ve desafiado por enfoques más recientes que privilegian la legitimidad
democrática y el respeto a los derechos humanos, como quedó demostrado en la intervención diplomática colectiva contra regímenes autocráticos en América Latina durante la década de 1950. Este debate, lejos de resolverse, subraya la necesidad de una revisión doctrinal para armonizar los principios clásicos con los valores democráticos que sustentan el orden internacional contemporáneo.
El presidente electo de Venezuela según las actas que le reconocen como como tal, aunque no haya podido hasta ahora juramentarse por un impedimento anunciado y confirmado de parte del grupo que ejerce el control del país, es reconocido por muchos gobiernos lo que le da legitimidad al menos en las relaciones con esos países que al reconocerle desconocen implícitamente la autoridad y la capacidad de actuar legalmente de quien posee el control, en este caso, Nicolás Maduro.
La comunidad internacional conoce de esta realidad, por lo demás pública y notoria, por lo que entienden que los actos emanados o formulados por el grupo que ejerce el poder podrían ser desconocidos como jurídicos a menos que en su oportunidad puedan las nuevas autoridades revalidarles o confirmarles, lo que es posible según el derecho internacional, cuando una persona que no representa al Estado actúa en su nombre y le comporte en el plano internacional.
La cuestión es compleja y no solo debe ser considerada desde un ángulo estrictamente constitucional e interno, sino de conformidad con el derecho internacional y con la práctica internacional. El reconocimiento, una de las instituciones fundamentales del Derecho Interestatal, es una manifestación por lo general unilateral por la que se acepta una situación o un derecho. Es, según una opinión doctrinal, “un acto por el cual se da conformidad para continuar las relaciones habituales de intercambio con el nuevo régimen.”
Este caso subraya una de las problemáticas más complejas del derecho internacional: la interacción entre la legitimidad interna y el reconocimiento externo. Según la doctrina, el reconocimiento de un gobierno tiene implicaciones no solo políticas, sino también jurídicas, al conferirle capacidad para actuar en nombre del Estado en el plano internacional. Como sostiene Ian Brownlie, el reconocimiento otorga validez a los actos internacionales del gobierno reconocido, mientras que el desconocimiento puede generar incertidumbre sobre la continuidad de las obligaciones internacionales asumidas. En el caso venezolano, el reconocimiento explícito de Juan Guaidó por diversos Estados, incluyendo los Estados Unidos y la mayoría de los países de la Unión Europea, implica un rechazo a los actos jurídicos internacionales celebrados por el régimen de Nicolás Maduro. Sin embargo, esto también plantea un desafío práctico, ya que Maduro conserva el control efectivo del aparato estatal y territorial, lo que dificulta la implementación de decisiones adoptadas por el gobierno reconocido en el ámbito internacional.
Un ejemplo histórico comparable es el caso de Haití tras la revolución liderada por Jean-Pierre Boyer en el siglo XIX. A pesar de haber establecido control efectivo sobre la isla, el gobierno haitiano enfrentó décadas de no reconocimiento por parte de Francia y otras
potencias, lo que obstaculizó su capacidad de actuar en el ámbito internacional y de negociar tratados que fueran considerados legítimos. Otro caso ilustrativo es el del régimen de Augusto Pinochet en Chile, cuya legitimidad fue cuestionada por varios países tras el golpe de Estado de 1973, aunque mantuvo el control interno.
Estos precedentes muestran que el reconocimiento es tanto una herramienta de presión política como una forma de regular las relaciones interestatales, pero también que la comunidad internacional ha reconocido la posibilidad de validar retroactivamente actos realizados por regímenes no legítimos cuando lo exigen las necesidades prácticas de la continuidad del Estado, como ocurrió en Haití tras su eventual reconocimiento o en Sudáfrica tras el fin del apartheid. Esto refuerza la necesidad de abordar el caso venezolano no solo desde una perspectiva constitucional, sino también considerando el impacto y la coherencia de las normas del derecho internacional.
Desde luego, el cambio de gobierno es diverso y en eso se fundamenta el reconocimiento o desconocimiento de una autoridad. Si el cambio es producto de un proceso constitucional ajustado a derecho, la continuidad genera un reconocimiento automático e incuestionable, en respeto del principio de la autodeterminación de los pueblos, recogida en la Carta de las Naciones Unidas, que permite en su visión más amplia que los países decidan libremente sus propias formas de organización política.
El reconocimiento del gobierno puede ser expreso cuando es claro o patente o tácito cuando se entiende así o se infiere. En el caso de Edmundo González Urrutia, sin duda el presidente electo de Venezuela por la mayoría obtenida en el 28 de julio del año pasado, muchos gobiernos le reconocen como presiente constitucional o legitimo de Venezuela a pesar de la falta de juramentación que simplemente ha sido imposible por las acciones perversas de la tiranía.
El reconocimiento de González Urrutia significa el desconocimiento de Maduro quien había ejercido, aunque también en forma irregular la presidencia desde el 2018 y, en consecuencia, los actos que realiza el grupo que se apodero del control del país después del 10 de enero de 2025 no tienen validez jurídica lo que significa que, como dijimos antes, los mismos puedan ser declarados nulos en el futuro, no solamente en las relaciones con otros Estados, mediante la conclusión de tratados o acuerdos internacionales, sino con empresas que hayan establecido o mantenido una relación con Venezuela.
En efecto, de acuerdo con el principio de continuidad del Estado, recogido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los actos realizados por gobiernos de facto pueden ser considerados nulos si se demuestra su ilegitimidad en el momento de su adopción. Sin embargo, en la práctica, la validez de dichos actos suele depender del interés de los Estados y de la comunidad internacional para garantizar la estabilidad jurídica en las relaciones interestatales. Esta dualidad entre legitimidad y efectividad ha sido destacada por autores como James Crawford, quien señala que el reconocimiento no crea al Estado ni al gobierno, pero sí condiciona la capacidad de estos para actuar válidamente en el plano internacional.
Un ejemplo histórico que ilustra este principio es el desconocimiento del régimen instaurado por Idi Amin en Uganda (1971-1979) debido a su ilegitimidad y las graves violaciones de derechos humanos. A pesar de su control efectivo, muchos Estados limitaron sus relaciones diplomáticas y económicas, lo que debilitó al régimen en el plano internacional.
Por otro lado, en el caso de la Alemania del Este, el reconocimiento progresivo por parte de los Estados occidentales, tras años de aislamiento, permitió la celebración de acuerdos internacionales que, aunque inicialmente cuestionados, se validaron para garantizar la estabilidad jurídica tras la reunificación alemana. Estas experiencias muestran cómo el derecho internacional no opera en un vacío normativo, sino que está profundamente influido por las realidades políticas y los intereses de los Estados, lo que resulta crucial para abordar la situación de Venezuela bajo el contexto de dos gobiernos en disputa.
En este caso, el reconocimiento de González Urrutia implica no solo un respaldo político, sino también un acto jurídico que invalida las decisiones internacionales adoptadas por Maduro y su régimen tras el 10 de enero de 2025. Sin embargo, la práctica internacional también sugiere que los Estados y las empresas que han tratado con dicho régimen podrían buscar acuerdos retroactivos con las autoridades legítimas, basados en el principio de continuidad del Estado y la necesidad de proteger intereses comunes. Esta perspectiva refuerza la importancia de abordar cualquier transición política en Venezuela desde un marco jurídico claro, que ofrezca garantías tanto a la población como a los actores internacionales involucrados.
Un “gobierno” no reconocido tendría serias limitaciones internacionales por su falta de representatividad. No podría el grupo en el poder dirigido por Maduro participar en un proceso judicial en un país cuyo gobierno no le ha reconocido como tal; tampoco gozaría de las inmunidades personales y de jurisdicción de sus representantes y sus bienes, así como tampoco podría actuar y relacionarse mediante contratos internacionales con entidades distintas al estado.
Hay ciertamente un control del poder, pero ello no podría justificar, en el caso de Venezuela, el reconocimiento implícito de su legitimidad. Si bien la doctrina prevaleciente es favorable a ello, debe reconocerse que las circunstancias son muy diversas, pues no se trata de un simple grupo que opera y controla el poder o la administración del Estado y de sus instituciones, sino de un grupo que participa en actividades transnacionales delincuenciales que afectan la estabilidad y la seguridad internacional y que como dijimos al inicio de puede constituir ni significar un gobierno en el sentido estricto y válido internacionalmente, de gobierno.
En este sentido, autores como Georg Schwarzenberger han sostenido que el reconocimiento no solo depende de la efectividad del control, sino también de la conformidad con las normas internacionales fundamentales, como el respeto a los derechos humanos y la democracia.
Un ejemplo claro de las consecuencias de la no legitimidad en el reconocimiento se
encuentra en el caso del régimen talibán previo a 2001. A pesar de su control sobre gran parte del territorio afgano, la comunidad internacional, con pocas excepciones, se negó a reconocerlo debido a sus violaciones de derechos humanos y su apoyo a actividades terroristas. Esto resultó en la exclusión del régimen de procesos judiciales internacionales, la congelación de activos estatales en el extranjero y la invalidación de los actos que pretendía celebrar en nombre del Estado afgano. Del mismo modo, en el caso de Venezuela, la ilegitimidad del régimen de Maduro, derivada de prácticas antidemocráticas y su vinculación con redes ilícitas, debería alertar a los Estados y actores privados sobre los riesgos de interactuar con un régimen que carece de reconocimiento legítimo.
Además, el derecho internacional, a través de principios como la doctrina Tobar o el principio de no reconocimiento de situaciones derivadas de violaciones graves del derecho, protege a la comunidad internacional de validar gobiernos que se apartan de los estándares internacionales. En este sentido, cualquier tratado, contrato o acto realizado por el régimen de Maduro podría ser declarado nulo o inoponible, tanto en tribunales nacionales como internacionales, afectando la seguridad jurídica de los Estados y empresas que decidan entablar relaciones con dicho régimen. Esto refuerza la importancia de reconsiderar el reconocimiento no como un acto político aislado, sino como un pilar para garantizar la estabilidad y la legitimidad en las relaciones internacionales.
De manera que es importante que los gobiernos y empresas extranjeras evalúen esta realidad jurídica que podría conducir a controversias jurídicas ulteriores en perjuicio de sus intereses. No se trata de ninguna manera de presentar una nueva tesis sobre el reconocimiento de gobiernos, sino de aportar nuevos elementos para la revaluación del concepto y de su significado y alcance.
Ambos autores son diplomáticos venezolanos de carrera y especialistas en Derecho Internacional Publico.
Editado por los Papeles del CREM, 30 de enero del año 2025. Responsable de la edición: Raúl Ochoa Cuenca. [email protected]